Почему Сергей Цыпляев боится называть события в СССР и России революцией? Правило имен: "революция" чересчур страшное слово для уха жителя России.
Автор: Сергей Алексеевич Цыпляев – президент Фонда «Республика», ранее полномочный представитель Президента Российской Федерации в Санкт–Петербурге (до 2000 года, Путин его выгнал из Федерального дома), народный депутат СССР, член Верховного Совета СССР, участник Конституционного совещания 1993 года.
Политическая реформа. К 20-летию Конституции РФ.
Двадцать лет наша страна возводит общественное здание на основе проекта, родившегося в период «бури и натиска» - революционных событий 1991 – 1993 годов.
Мы видим следы неоднократной перепланировки верхних этажей, встраивания вертикальных несущих конструкций, надстройки и утяжеления центральной башни и основательной перекраски фасадов. Здание все меньше соответствует изначальному проекту, трещит и кренится. Особо впечатлительные жильцы предлагают в очередной раз все снести и начать стройку заново. Общественное здание не будет стоять прочно, если мы будем игнорировать устройство республиканского фундамента – развитие самоорганизации граждан.
1. 20 лет спустя. Итоги
В российском управляющем классе нарастают ощущения потери ориентиров общественного развития, отсутствия стратегической линии России в мировой конкурентной гонке. На глазах исчерпывается повестка реставрационной фазы, неизбежной после революционного взрыва. Политическая система подморожена за счет ограничения конкуренции политических сил и возможностей граждан влиять на политический процесс.
Существенное ослабление механизмов гражданского контроля (свобода слова, политическая конкуренция, выборы и референдумы) привело к взрывному росту коррупции в государственном и муниципальном управлении. Набрали силу недостатки, объективно присущие централизованным системам управления: Подавляется инициатива и творчество, негибкая и неадаптивная система препятствует развитию. Идет негативный кадровый отбор, закрывается дорога наверх для самостоятельных личностей с лидерским потенциалом. Кадровый застой неизбежно ставит в повестку дня «столкновение поколений».
Демонстративная централизация властных полномочий и ресурсов, приятная в эпоху изобилия, неизбежно влечет за собой централизацию ответственности. В кризисное время она фокусирует протест на федеральном центре и, в конечном счете, на личности главы государства. Политическая система испытывает возрастающее давление, основные силы правящего класса уходят на поддержание статуса – кво.
В последнее время ускорился самый опасный процесс для устойчивости политической системы – эрозия доверия граждан к институтам власти и людям власти. Заполнение публичного пространства компроматом на политиков и чиновников без каких – либо выводов и последствий лишь укрепляет уверенность граждан, что «кругом одни воры и никому верить нельзя».
Угасание общественной и экономической инициативы на началах самоорганизации, неверие граждан в возможность лично влиять на свою судьбу ведет к апатии или протесту. Россия либо будет погружаться в отсталость, неэффективность и окончательно сойдет с траектории «великой державы», либо система в очередной раз пойдет вразнос.
Сегодня наша страна напоминает остывающую лаву, которая замедляет свое течение и превращается в неподвижный монолит. Реставрационная фаза затянулась слишком надолго и зашла слишком далеко.
2. Государственное здание без фундамента
Местное самоуправление - это фундамент народовластия, здесь граждане приобретают навыки совместного управления, здесь стартует отбор лидеров и управленцев. Политическая система Европы выросла из свободных самоуправляемых городов.
В «проклятое царское время» при Александре II государственная казна забирала 20% совокупных налоговых поступлений, еще 20% - губернии, целых 60% шли в земства. Основные статьи расходов земств - здравоохранение и образование. Отсюда земские учителя и врачи, здания земских школ и больниц. Сегодня 60 -65% налогов уходит в федеральный бюджет. Региональные бюджеты забирают 25-30 %, и только 10 – 15% собственная финансовая база местных органов. Лишь 3% муниципалитетов самостоятельно наполняют свой бюджет. Вот печальная история Великого Новгорода с пятивековой традицией самоуправления. Только в течение последних трех лет снизилась с 18,5% до 11,5% доля города в собираемых налогах. 56% бюджета формируется за счет субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов. Это не самостоятельный уровень власти, а приводной ремень государства.
Отсутствие местного самоуправления, наделенного полномочиями и ресурсами, ведет к вырождению страны. У людей на местах нет ни возможностей, ни навыков самостоятельной достойной организации жизни. Нация превращается в попрошаек, не верящих в свои силы и добывающих деньги из вышестоящих бюджетов. Итог - активные люди уезжают в столицы, крупные города, а то и за рубеж. Территория остается, а страна исчезает. Создание эффективной системы местного самоуправления – это центральный вопрос политической реформы и выживания России.
3. Цели политической реформы
Политическая реформа ставит своей целью запуск внутренних механизмов развития общества.
Страна не движется приказами из центра. Сверхцентрализация блокирует развитие, порождает неэффективность и коррупцию. Это становится стандартным диагнозом при исследовании почти любой сферы нашей жизни. Возьмите, например, доклад Комитета гражданских инициатив о реформе правоохранительных органов страны. Если мы как нация хотим развиваться и успешно конкурировать, нам придется провести широкую программу децентрализации и деконцентрации властных полномочий, финансовых ресурсов и ответственности с опорой на инициативу и энергию граждан республики. Децентрализация включает передачу полномочий от вышестоящего управленческого уровня к нижестоящему (федерация, ее субъект, муниципалитет). Деконцентрация - в одном уровне от центральных органов к его территориальным подразделениям. Уверенный прогресс на постиндустриальной фазе невозможен без желания и умения граждан в каждом городе, поселке, селе самостоятельно ставить цели, находить способы их достижения и обеспечивать сотрудничество равноправных граждан.
Задача создания эффективной системы общественного управления потребует запуска механизмов политической конкуренции как двигателя развития. Единство и борьба противоположностей – источник развития, учил нас Гегель. Пока получается только по частям: либо единство, гарантирующее застой, либо борьба, не оставляющая камня на камне.
Никакая политическая власть не сможет сохранять контроль и поддерживать развитие в случае утраты основного капитала власти – доверия граждан. Восстановление и поддержание доверия граждан к властным институтам – это цель и важнейший критерий отбора элементов политической реформы. Проблемам формирования власти посвящена вторая часть статьи.
Пора заканчивать реставрацию и начинать следующую фазу развития и модернизации. В политической повестке дня страны два стратегических направления политической реформы – децентрализация и демократизация общественного устройства России.
4. Стандартная проблема демократизации - «кошмар федерального центра»
Старт децентрализации и демократизации ведет к ослаблению федерального центра, усилению субъектов федерации, в том числе и в авторитарном варианте. У элит возникает соблазн на всякий случай «взять суверенитета» столько, что и не проглотить. Приходящие в движение народные массы способны как на великие подвиги, так и на великие разрушения. Если у граждан нет локальных задач и средств решения, то их объединенная энергия способна потрясти или сокрушить центральные политические институты.
Целесообразно использовать два подхода, препятствующих этим процессам.
«Открытие второго фронта»
Создание мощного самостоятельного местного самоуправления. Это естественный союзник федерального центра в противодействии авторитарной консолидации субъекта федерации. Формирование финансово обеспеченного местного самоуправления, недопущение построения «региональных вертикалей», механизмы прямого взаимодействия с органами местного самоуправления – в интересах федерального центра.
Прямые выборы членов Совета Федерации. В регионе появляются две авторитетные политические фигуры, конкурирующие за влияние и не зависящие от органов власти региона. Для организации прямых выборов нет необходимости менять Конституцию, процедура описана во второй части статьи.
«Вертикальная политическая прошивка»
Политическая система должна стимулировать создание вертикально интегрированных партий с развитой кадровой базой в регионах и муниципалитетах. Цель – обеспечение единства политического пространства и политического (а не административного) руководства властями региона. Это обеспечивает мажоритарная система выборов при едином дне голосования с существенным облегчением партийного выдвижения кандидатов по сравнению с независимыми кандидатами.
Подробное изложение конструкции избирательной системы, соответствующей поставленным задачам, содержится во второй части статьи.
5. Местное самоуправление для свободных людей
Не дожидаясь критического ослабления федерального центра надо приступать к формированию фундамента демократии - эффективной системы местного самоуправления.
Ключевое и труднейшее решение федерального центра – перераспределение финансовых ресурсов (и полномочий) в пользу местного самоуправления и регионов. Поставим себе этапную цель - треть налоговых поступлений каждому уровню власти. Потребуется реформа системы налогообложения, стимулирующая власти к развитию своей территории. Пора обсуждать принцип уплаты налога на доходы физических лиц по месту проживания, а не по месту работы. Это связывает заботу гражданина о месте жизни и его налоговый вклад. Федеральная элита, московская и петербургская по происхождению, трудно воспримет этот подход, но есть слабая надежда на чувство самосохранения. Надо сделать первый шаг и ежегодно уменьшать не менее чем на 2 % долю федерального бюджета в общем объеме налоговых поступлений с соответствующим ростом местных бюджетов до уровня региональных, затем параллельный рост доли региональных и местных бюджетов. При таком темпе процесс займет до 15 лет. Тут то и выяснится, что страна не слишком богата, чтобы позволять себе череду мегапроектов.
Предстоит децентрализовать нормативное регулирование местного самоуправления для учета региональных особенностей. Федеральный закон определяет гарантии и перечень полномочий местного самоуправления, набор способов организации местного самоуправления. Выбор системы местного самоуправления – за субъектами федерации, выбор модели - за муниципалитетом или жителями. Это не исключает установления института федерального и регионального вмешательства в критических ситуациях и защиту местного самоуправления от неправомерного регионального вмешательства.
Перед Москвой и Санкт–Петербургом стоит задача создания «приличной» системы местного самоуправления. У столиц есть право самостоятельно определить систему и объем полномочий. Что мы имеем в Санкт - Петербурге? Более сотни «жилконтор» без полномочий и средств. Полторы тысячи депутатов контролируют около 2 % бюджета, а остальные 98% контролируют 50 депутатов городского парламента. Мудрое управленческое решение! Такие муниципалитеты не интересны горожанам, они по каждому вопросу обращаются к губернатору. Мы не одиноки в этом мире, Берлин и Гамбург тоже города – земли (субъекты федерации).
Вечное возражение против самоуправления граждан – где взять столько умных и честных людей. Петр 1 при устройстве местной власти опирался на шведский опыт, но отверг участие народа в управлении. Сенат постановил: «…ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указам из городов, … к тому ж и в уезде ис крестьянства умных людей нет». Сегодня благодаря СМИ нет иллюзий относительно особых интеллектуальных способностей и моральных стандартов управляющей элиты. В лучшем случае скажем: «плоть от плоти народной». О каком патриотизме управляющего класса можно говорить, если он не уважает собственный народ? Когда вас выбирают, так мудрые и дальновидные, а как собственную жизнь обустроить, так дети малые, неразумные?
Школой отбора и подготовки кадров для местного самоуправления служат общественные объединения, некоммерческие организации. Здесь проявляются люди с активной гражданской позицией и склонностью к общественному служению - здесь «не намазано медом», общественная работа требует отдавать душевные силы и время. Именно с этого уровня начинаются ростки общественной самоорганизации, он нуждается в бережном отношении, а не в государственном давлении.
Научимся управлять в малом (город, село) – получится и в большом (регион, страна). Остальное – ожидание чуда.
6. Выборы – либо честные, либо это не выборы
В 1917 году Россия провозгласила себя республикой и отказалась от династического принципа формирования верховной власти. Уже почти сто лет мы решаем задачу построения государственного здания на принципах народовластия и не сильно в этом преуспели. Семь десятилетий однопартийной политической системы подавляющее большинство лидеров страны заканчивало пребывание у власти под траурные марши, а граждане на «выборах» решали головоломную задачу «выбора» одного депутата из одного кандидата. Казалось, все изменилось в 1989 году с первых выборов народных депутатов СССР. Закипела конкурентная политическая жизнь, страна жадно осваивала новое явление – демократическое формирование органов власти. Конституция России не содержит жесткого определения избирательной системы и оставляет законодателю право настройки избирательного механизма. За прошедшие годы «настройщики» так закрутили регулировочные гайки, что результат на выходе избирательной машины слабо зависит от действий избирателей на входе.
Надо менять регулировки, пока у избирателя не возникло желание разнести эту машину.
Наши требования к избирательной системе просты:
• доверие граждан к избранным органам власти, в т. ч. признание их легитимности,
• отбор и продвижение по властной пирамиде лидеров созидания и отсев лидеров разрушения.
• гарантии честной и свободной политической конкуренции.
Однако наши желания наталкиваются на стремление вчерашних победителей гарантированно остаться у власти и сегодня, и завтра, и далее всегда. Так что реформа избирательной системы не будет ни легкой, ни быстрой.
Принципиальная задача – проведение выборов, результатам которых доверяет подавляющее большинство избирателей, причем как победителей, так и проигравших. В противном случае выборы не разрешают политических противоречий. Нечестные выборы уничтожают авторитет власти быстрее любой оппозиционной пропаганды и толкают страну к революционным сценариям. Невозможность провести выборы, признаваемые честными большинством политических игроков – это национальный позор и громадный риск крушения политической системы.
Восстановление доверия избирателей требует серьезной реформы системы избирательных комиссий и принципов их деятельности. Одной заменой глав тут не обойдешься. Основными действующими лицами должны стать партии, из формирования комиссий следует полностью исключить глав исполнительной власти и в основном режиме – представительные органы власти. Избирательные комиссии формируются из представителей зарегистрированных партий. Принцип «одна партия – один член избиркома», участвуют партии, имеющие лучшие результаты по количеству голосов, набранных всеми партийными кандидатами на последних выборах соответствующего уровня. В случае недостатка партийных кандидатов прочие члены комиссии избираются представительным органом из числа кандидатов, предлагаемых общественными организациями. Никакой административной избирательной вертикали, все комиссии действуют независимо, подчиняясь единому избирательному законодательству. Если что не так, то их поправит суд, а не вышестоящий начальник.
Второе направление – снятие искусственных барьеров и ограничений, искажающих картину волеизъявления избирателей.
Избирательные комиссии фильтруют кандидатов, лишая их регистрации за формальные нарушения в подготовке документов. Выборы – это не конкурс чистописания. Только заведомые подлоги и фальсификации, злостное уклонение от предоставления документов - повод для обращения в суд, все остальное – предмет доброжелательной работы с кандидатом по внесению исправлений или информирования избирателей о недостатках.
Еще один искажающий фактор – это «муниципальный фильтр» на выборах губернаторов. В процедуру выборов введен механизм торга и сговора за спиной избирателей, который будет приводить в нашей политической культуре к известным последствиям. Само присутствие фильтра ставит под сомнение честность выборов, его надо отменять как можно скорее. Методы отсечения маргинальных кандидатов известны: каждая зарегистрированная партия имеет право выдвинуть своего кандидата, для независимых кандидатов предусматривается сбор подписей, либо внесение избирательного залога.
7. Вечный спор: пропорциональная или мажоритарная?
Политические партии упорядочивают и стабилизируют политическое пространство. Именно задачей становления партий обосновывалось широкое внедрение пропорциональной системы выборов.
Пропорциональная система в современных условиях развитого телевидения, других СМИ не способствует созданию укорененных в регионах политических партий. Харизматический лидер, имеющий доступ к телевизору, в качестве паровоза протаскивает в парламент вагоны партийного списка с партийными бюрократами, спонсорами и просто случайными людьми.
Пропорциональная система демонстрирует неустойчивость к прорыву безответственных популистов на волне недовольства и усталости избирателей. Яркий пример – успех коалиции «Пять звезд» Беппе Грилло на парламентских выборах в Италии.
Застойная авторитарная политическая культура российских партий, предлагающих одни и те же идеи и одних и тех же лидеров в течение двадцати лет, - прекрасная почва для радикальных авторитарных подходов. Из года в год избиратель видит в бюллетене все тот же список партий и у него возникает чувство полной бессмысленности выборов. Несколько избирательных циклов на основе пропорциональной системы привели к уничтожению личностного начала в депутатском корпусе. Следствие - потеря интереса и доверия избирателя к представительным органам власти.
На современном историческом этапе в России следует взять курс на построение мажоритарной избирательной системы
Мажоритарная система способствует децентрализации политической жизни и развитию инициативы по всей стране. Она требует от партий кадровой работы на местах для поиска достойных кандидатов. Выборы в округе дают «систему двух ключей» – избиратель голосует за кандидата, качество которого гарантирует партия. Восстанавливается персональная связь «избиратель – депутат», кандидат интересуется мнением избирателя, а не только партийного начальства. Мажоритарная система приводит в политику личности, без которых политическая система нежизнеспособна. Необходимость всем, даже партийным лидерам, проходить сквозь сито персональных выборов сильно способствует кадровому обновлению партий. Избиратель на каждых выборах даже при сохранении набора партий встречает в избирательном бюллетене новые фамилии.
Для стимулирования партийного строительства следует ввести преимущественные условия для регистрации партийных кандидатов. Каждая зарегистрированная партия имеет право выдвинуть своих кандидатов, независимые кандидаты собирают подписи, либо вносят избирательный залог. Голосование должно проходить в два тура, это позволяет точнее определить предпочтения избирателей. Вторые туры приучают кандидатов и избирателей к поиску компромисса и созданию коалиций.
Мажоритарная система отсекает крайности, устойчива к прорыву неорганизованных политических сил. Она устойчивее по отношению к манипуляциям при подсчете голосов, поскольку не требует операций суммирования в масштабе всей страны.
Основное возражение против мажоритарной системы – тенденция к возникновению двухпартийной системы и выдавливание малых партий. Если нам удастся переход к двухпартийной системе от существующей «полуторапартийной», то это следует признать несомненным прогрессом. Потом можно вновь обсудить, какая система лучше будет работать в новых обстоятельствах.
В качестве переходного варианта можно воспользоваться смешанной системой с плавающей пропорцией. Страна делится на 450 округов. В одном бюллетене представлены как партии, так и кандидаты, партийные и независимые. Если первое место занял кандидат – он получает место в Думе. Если первое место заняла партия – округ попадает в часть, распределяемую пропорционально. Голоса за партии учитываются во всех без исключения округах. Есть кандидаты, заслуживающие доверия – проголосовал за конкретного человека, нет в этот раз достойной личности – проголосовал за партию. Избиратель сам устанавливает соотношение мажоритарной и пропорциональной частей.
8. Совет Федерации или клуб ветеранов и толстосумов?
Конституция устанавливает, что в Совет Федерации входят по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Совет Федерации был самостоятельным органом, пока его членами были избранные президенты, губернаторы и председатели региональных парламентов. Как только там появились назначенцы, а затем и назначенцы назначенцев (после отмены губернаторских выборов), авторитет Совета Федерации стал падать.
И граждане, и федеральный центр заинтересованы в прямых выборах членов Совета Федерации. Прямые выборы повысят авторитет Совета, а значит, и парламента, и государственной власти в целом. Для федерального центра расширяется пространство для маневра, поскольку в регионах помимо губернатора появляются две независимые политические фигуры. Это позволит включить в политический процесс авторитетных политиков, которые выдавлены партийными бюрократиями из парламентской политики в уличную.
Для организации прямых выборов гражданами членов Совета Федерации не требуется вносить изменений в Конституцию, достаточно изменения федерального закона. Каждый субъект Российской Федерации – это двухмандатный избирательный округ. Кандидат, занявший на прямых выборах первое место, наделяется полномочиями представительным органом, занявший второе место – исполнительным органом государственной власти. Органы государственной власти имеют полное право советоваться с избирателями по кандидатурам своих представителей. Им можно предоставить право мотивированного отказа от наделения полномочиями победителя выборов. Тогда проводятся повторные выборы на «отказные места». Если граждане подтверждают свой выбор, то победитель обязан быть наделен полномочиями, в случае неисполнения это делает избирательная комиссия. Последнее слово должно оставаться за избирателем, ведь единственным источником власти является народ.
Выборы членов Совета Федерации надо вводить неотложно, Совет Федерации практически полностью утратил авторитет среди граждан.
9. Что сохранить в избирательном законодательстве
Отсутствие порогов явки. Осуществление избирательного права гражданина не может ставиться в зависимость от нежелания другого гражданина пользоваться своим правом. Человек не пришел на выборы – его устраивает любой результат. Избирательные тупики (недостаточная явка избирателей) приводят к отсутствию легитимной власти, что гораздо опаснее недостаточного представительства. Легализация борьбы за неявку на выборы в качестве политического инструмента ведет к дискредитации института выборов.
Отсутствие графы «против всех». Графа предполагает, что власть обязана поставить обществу политический товар в виде приемлемых кандидатов. Выдвижение кандидатов – общественное дело. Не устраивают кандидаты – выдвигайте других и боритесь за их избрание, не видите никого достойного – выдвигайтесь сами. Вам никто не обязан сделать красиво на выборах. Демонстрировать недовольство некому - в момент выборов власти нет, она формируется заново. Голосование «против всех» - это уход от ответственности. Графа «против всех» не может иметь последствий для выборов, это избирательный тупик (отсутствие власти) с неизвестным исходом.
Достаточно задать простой вопрос: кто, как долго и на каких основаниях будет отправлять власть в случае отсутствия результатов выборов по этим двум причинам и состоятся ли результативные выборы?
Борьба за порог явки и графу «против всех» - это ложные цели для демократических сил.
10. Выборы – это доверие
Конкурентные, «нефильтрованные» выборы губернаторов, членов Совета Федерации, мэров, депутатов разных уровней по мажоритарным округам быстро выявят настоящих лидеров, а избиратели научатся отличать лидеров созидания от лидеров разрушения. Иначе мы будем постоянно испытывать кадровый дефицит первых лиц, способных эффективно руководить как с политической, так и управленческой точек зрения, от села до всей страны. Назначения решают тактическую задачу обеспечения лояльности, но уничтожают стратегическую перспективу выживания политической системы.
Никакая политическая власть не сможет сохранять контроль и обеспечивать развитие в случае утраты основного капитала власти – доверия граждан. Всеобщее избирательное право – не самый эффективный способ выявления лучших управленцев, но это лучший инструмент установления доверия.
11. Вместо заключения
Если мы хотим, чтобы Россия была единой политической нацией, а не клубком враждующих этносов, мы превратим День Конституции в главный государственный праздник России. Это день разговора о сущностных основах общества и государства, о Конституции как объединяющем начале нации.
Верните красный день календаря, господа депутаты!
Опубликовано в блоге на "Радио - Эхо Москвы"
Судьба России в XXI веке
Философия блога.
Блог начат после выборов в декабре 2011 года, которые, по мнению наблюдателей, были сфальсифицированы.
Народ возмутился столь явным обманом и вышел на митинги. Депутаты Ленсовета в декабре 2011 года
сделали соответствующие заявления.
Петербургские политики и сегодня внимательно следят за судьбой России, публикуют в этом сетевом журнале свои газетные вырезки, заметки, предложения, наблюдения, статьи, ссылки на интересные сообщения в Интернете.
Каким государством станет Россия в 21 веке:
олигархия,
монархия,
деспотия,
анархия,
демократия или, может быть,
гуманизм?
На страницах этого дневника вы найдете интересные статьи:
The Fate of Russia in XXI Century
Information about this site.
Blog created after the election to representative bodies in December 2011, which, according to lost parties were rigged.
The people protested usurpation and went rallies. Deputies of in while
made declarations.
What kind of state will become Russia in the 21st century:
anarchy,
monarchy,
oligarchy,
despoteia,
democracy or, perhaps,
humanism?
Petersburg politics convocation (powers from 1990 to 1993) today closely follow the fate of Russia, put in this online journal his observation, links to interesting posts on the Internet, Offers, press clippings, articles, Notes.
On the pages of this Blog - publication of the Politics, Economy, Culture, War, Finance, History:
